1 美國的灌溉管理背景

　　美國水資源時空分布不均。從地區(qū)分布看，東部地區(qū)水資源豐富，西部地區(qū)干旱(年均降雨量僅有150～200mm，且降在冬季11～2月份)，作物生長只能靠灌溉。為開發(fā)利用西部地區(qū)的水土資源，美國在西部17個州建了10余處調(diào)水工程，年調(diào)水總量已達(dá)200多億m3，形成了渠系網(wǎng)絡(luò)。其中規(guī)模最大的加州北水南調(diào)工程，年調(diào)水量52億m3，調(diào)水總揚程達(dá)1151m。此外，還有科羅拉多水道工程、中央河谷工程、阿肯色工程、亞利桑那工程等。這些大型灌區(qū)的管理至關(guān)重要。管理直接關(guān)乎到工程效益的發(fā)揮和工程目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，美國對這些灌區(qū)的管理非常重視。他們一直在不斷總結(jié)經(jīng)驗，采取措施，提高管理水平。

　　2 美國的灌溉管理目標(biāo)

　　美國灌溉的管理目標(biāo)可以概括為：全面依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，充分、高效利用稀缺水資源，達(dá)到盡可能用較少量較低價的水取得較高較理想的增產(chǎn)增收效果。即力圖用最小的成本和資源量獲取最大限度的經(jīng)濟(jì)收益。而在追求最大限度經(jīng)濟(jì)效益的同時，又十分注重環(huán)境的保護(hù)，力求達(dá)到可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)。這是個綜合性管理目標(biāo)。這種目標(biāo)是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，不以犧牲環(huán)境為代價，立足于可持續(xù)發(fā)展。例如在西部嚴(yán)重干旱缺水地區(qū)，可謂“滴水貴如油”，但仍然將一部分北水南調(diào)水庫中的蓄水放入河道，以滿足部分環(huán)境用水。這是一種具有戰(zhàn)略眼光的做法。

　　3 美國的灌溉管理技術(shù)

　　美國的灌溉管理技術(shù)是一種以自動化控制為主要內(nèi)容的綜合性多學(xué)科的管理手段。自本世紀(jì)80年代以來，美國的灌溉管理技術(shù)一直致力于田間灌水技術(shù)的自動化控制研究和應(yīng)用，并取得了很大進(jìn)步。現(xiàn)在加州(美國農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的州)的許多農(nóng)場和果園都采用了計算機(jī)控制的自動化灌溉管理系統(tǒng)，尤其是菜園和果園微噴及噴灌系統(tǒng)的控制自動化程度較高。從土壤水分的測定，灌溉決策及其指令的發(fā)出，到停止灌溉時的關(guān)機(jī)停泵，直至下一次灌溉指令的發(fā)出，都是用計算機(jī)和自動監(jiān)測、傳輸、分析等系統(tǒng)完成的。水庫的調(diào)度和各級輸水渠道的配水控制，以及污水的收集、處理與利用，其管理工作也都是在控制中心的控制室完成的。經(jīng)過近20年的不懈努力，美國以加州為代表的灌溉自動化程度有了很大提高。

　　4 美國的灌溉管理組織

　　美國的灌溉管理組織形式以股份制灌溉公司為多，由各級(相當(dāng)于干、支、斗渠或行政區(qū)劃上的州、市、縣、鄉(xiāng)級等)董事會及其聘用的經(jīng)理班子負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。灌區(qū)行業(yè)管理方面有用水者協(xié)會，負(fù)責(zé)行業(yè)管理、信息交流、技術(shù)培訓(xùn)與服務(wù)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督水的調(diào)度及有關(guān)水法水規(guī)章制度的制訂與執(zhí)行。對跨流域的大型或重點工程，各級政府水管局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。

　　還有一種介于農(nóng)民和政府之間的組織。這種組織一般為灌區(qū)管理協(xié)會，主要管理大型灌區(qū)，負(fù)責(zé)水源工程管理及干渠的跨流域供水及調(diào)度。協(xié)會下每個灌區(qū)都設(shè)管理組織。各級組織都設(shè)董事會。董事會下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為農(nóng)戶供水的日常工作。

　　用水者協(xié)會(SIDD)是美國農(nóng)村的基層灌溉管理組織。它負(fù)責(zé)田間灌溉用水的管理，也負(fù)責(zé)本區(qū)域灌溉工程的建設(shè)、運行和經(jīng)營管理，是一種民間的用水者自己的管理組織。在經(jīng)濟(jì)上實行“自負(fù)盈虧，保本運行”。這是一種經(jīng)濟(jì)自立型組織，具有法人地位，代表用水農(nóng)戶的利益，參與灌區(qū)管理，對于所投資興建的灌溉工程擁有財產(chǎn)所有權(quán)。

　　5 美國的灌溉管理體制

　　美國的灌溉管理體制是一種統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結(jié)合的管理體制。聯(lián)邦政府設(shè)有農(nóng)業(yè)部農(nóng)村水利局、墾務(wù)局、灌溉協(xié)會等部門和單位，都分別負(fù)責(zé)灌溉工程的規(guī)劃、建設(shè)和管理、協(xié)調(diào)。美國陸軍工程兵部隊也參與重大工程的建設(shè)施工。各州、市(縣)級政府根據(jù)需要設(shè)置水管局、灌溉協(xié)會或灌溉公司。鄉(xiāng)村的農(nóng)場灌溉用水則是通過基層灌溉供水公司按照合同約定得到的。這種體制是建立在以企業(yè)為主體的運行機(jī)制之上的。

　　在這種體制下，灌溉工程實行“分級建設(shè)，分級管理”。水庫及干、支、斗渠等工程設(shè)施是哪級建設(shè)，哪級管理，亦即“誰建誰有誰管”。責(zé)任明確，權(quán)屬清楚。有些地方設(shè)水管局，代政府管理水事。

　　各地各級灌區(qū)管理普遍實行董事會制。董事會成員不拿公司的工資，只是參與決策和監(jiān)督等管理工作。董事會下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和部門，公司職員實行聘任制。

　　6 美國的灌溉管理運行機(jī)制

　　美國的灌溉管理運行機(jī)制是一種以股份公司為主體的企業(yè)型管理運行機(jī)制，輔以少量的事業(yè)性單位企業(yè)型管理。

　　在這種運行機(jī)制中，水權(quán)和水費是連接各個環(huán)節(jié)和各個供水與用水單位間關(guān)系的紐帶。可以說，水權(quán)和水費是美國灌溉管理運行機(jī)制的核心。水權(quán)，即用水和買賣、批發(fā)水的權(quán)利。水權(quán)是在工程規(guī)劃或籌建階段依據(jù)出資數(shù)額按照一定法律程序確定的。水權(quán)可以買賣，可以轉(zhuǎn)讓。

　　在這種建管機(jī)制中，水費水價機(jī)制相對也是比較靈活的，根據(jù)供需變化和市場情況可有一定的調(diào)整。當(dāng)然，這種調(diào)整要經(jīng)過一定法律程序并獲得用水戶的認(rèn)可。水價核訂的原則是接近完全成本水價。政府不過多干預(yù)水價，主要由市場決定。但水價也不是隨意可漲的，要以成本為依據(jù)，成本核算要公開，帳務(wù)要公開，要經(jīng)用戶或用水者協(xié)會同意。漲水價要有切實的理由，要接受用水戶的監(jiān)督。

　　灌區(qū)建設(shè)與管理資金的籌措及還貸機(jī)制，也是市場化的。按照“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，實行多渠道多方式多元化的建設(shè)投資機(jī)制?；I資方式主要有集資、貸款、發(fā)放債券及使用建設(shè)基金等。用戶和灌溉水批發(fā)商負(fù)責(zé)籌資、借貸和還貸。政府不包攬還貸。

　　這種機(jī)制中，各級董事會發(fā)揮著很重要的作用。董事會負(fù)責(zé)水管理中重大事項的決策及協(xié)調(diào)，并決定經(jīng)理及工作人員的聘任與否。而不是由政府任命。各灌區(qū)參與管理的代表，則更是由用水戶直接選舉，別人不能干預(yù)。董事長、經(jīng)理及工作人員除對國家法律負(fù)責(zé)外，要對廣大用戶負(fù)責(zé)。他們的工作宗旨是搞好服務(wù)，使用戶滿意。若不能使自己的用戶滿意，則用戶以后可能不再選他作代表，因此也就不能作董事。若是工作人員使用戶不滿意，董事會就可能不再聘用他。

　　這種灌區(qū)管理運行機(jī)制經(jīng)幾十年的實踐，效果是好的。供水方和用水方都比較滿意。灌區(qū)管理實現(xiàn)了良性循環(huán)。運行中也體現(xiàn)了“公平、公正和競爭”的原則。

　　7 美國的灌溉管理政策

　　為了充分利用有限水資源發(fā)展灌溉，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會環(huán)境效益，美國采取了一系列優(yōu)惠政策扶持這些重要基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。如對重要灌渠及水源工程的建設(shè)，政府給40～50年的無息貸款;政府還會根據(jù)需要，發(fā)行建設(shè)債券，向社會籌措資金;政府也從某些受益行業(yè)提取建設(shè)基金籌措資金;灌溉供水的經(jīng)營是免稅的;灌溉供水不取利潤，供水單位是不贏利的;對于一些灌區(qū)(如克羅拉多灌區(qū)Colorado river Water)實行全額補(bǔ)貼，其人員工資及辦公費用等均由政府撥款，以減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān);政府管理的灌區(qū)所收水費，只能用于工程維護(hù)及運行開支，水費要收支平衡;開支后的節(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年再用于工程維護(hù)，而不能用于發(fā)獎金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。政府支持工程管理單位發(fā)展綜合經(jīng)營(如支持建設(shè)各種電站)，并給予免稅。

　　8 美國的灌溉管理法規(guī)

　　美國注重依法管理灌溉。興建跨流域調(diào)水工程和大型灌渠都要經(jīng)過國會或州立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，且必須按批準(zhǔn)的計劃實施，經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃具有很強(qiáng)的法律約束作用。從立項、確定規(guī)模，到項目施工管理、投資償還、水價及水費計收等方面都按照法律辦事。一般建設(shè)一個工程就有一個相應(yīng)的法案，有效的立法和嚴(yán)格的執(zhí)法是水利工程建設(shè)管理成功的重要保證。對于跨州、跨流域水利工程涉及到的復(fù)雜社會和環(huán)境問題，均由聯(lián)邦政府出面協(xié)調(diào)。例如美國西部可羅拉河調(diào)水灌溉工程，涉及7個州及墨西哥的國際分水問題，比較復(fù)雜;東部紐約市的特拉華河引水工程，涉及3個州的水量分配問題，均有高級法院判決的水量分配方案，并由有關(guān)法案解決糾紛問題。

　　美國的灌溉管理法規(guī)體系由聯(lián)邦政府、各州政府及地方政府分別根據(jù)需要制訂的法律、法規(guī)、制度、規(guī)章組成。包括灌溉水的生產(chǎn)、流通、分配、供應(yīng)及保護(hù)等各個環(huán)節(jié)，涵蓋供水工程的立項建設(shè)、運行、管理等全過程。

作者單位：北京市水利科學(xué)研究所